裁判要旨

  公司登记行为的形式审查标准，应定位于登记机关依法履行审查职责的合法性。登记审查应以法定登记申请材料、证明文件齐备为原则，对其真实性与合法性的审查通常以登记机关判断、识别能力为限，根据登记机关职务注意义务的履行，采取明显、重大违法排除的标准较为适当。

  案情

  赵振芝原系东营金景商贸有限公司（以下简称“金景公司”）股东、法定代表人，拥有公司80%股权。原告一直委托赵江梅对公司进行经营管理。自2007年9月18日起至2009年4月份，由于赵江梅身患疾病，频繁住院治疗。在此期间，赵洋伪造了股权转让协议、公司章程修正案等材料，盗用公司印章开具相关证明进行公司登记变更。东营市工商局东营分局于2007年11月21日核准了公司变更登记，将法定代表人由赵振芝变更为赵洋，股东由赵振芝、张景胜变更为赵洋、张景胜。赵振芝诉至东营市东营区人民法院，请求法院撤销东营市工商局东营分局作出的相关具体行政行为。

  裁判

  东营市东营区人民法院经审理认为，虽然公司登记机关对申请人提交的材料进行形式审查，但不能否定其有尽到审慎审查的义务。本案第三人提交的变更工商登记材料虽然符合法定形式，但是，在几处“赵振芝”的签名字迹前后并不一致，材料虚假情况比较明显的情况下，不能证明被告尽到了审慎审查义务，而且经过庭审也已查明第三人在申请变更工商登记时提交了虚假材料。被告依据第三人提供的不真实的公司变更登记申报材料，作出核准变更登记的行为属主要证据不足。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销被告为第三人金景公司做出的工商变更登记行为。

  金景公司及赵洋对一审判决不服，上诉到东营市中级人民法院。

  东营市中级人民法院经审理，认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持，判决：驳回上诉，维持原判。

  评析

  一、公司登记行政程序中的审查标准

  公司登记的审查标准主要有二种，即形式审查标准、实质审查标准。所谓形式审查标准，是指仅对申请材料的形式要件进行审查，即申请材料是否齐全，是否符合法定形式，对于申请材料的真实性、有效性不作审查。所谓实质审查标准，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。

  由于公司法、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》等法律、法规并未对公司登记的审查标准作出明确规定，实践中，形式审查的观点占主流。

  然而，由于对审查的实质与形式的理解与定位不同，造成理论和实践中执行标准的不一。对登记行为的形式审查标准，应定位于登记机关依法履行审查职责意义上的合法性标准较为妥帖。具体来讲，登记审查应以法定登记申请材料、证明文件齐备为原则，对其真实性与合法性的审查通常以登记机关判断、识别能力为限，根据登记机关职务注意义务的履行，采取明显、重大违法排除的标准较为适当。

  就本案而言，申请人申请的是“法定代表人”和“股东”两项内容的变更，对该变更登记，最有可能损害的是原法定代表人和原股东的利益，所以登记机关在审查时对原法定代表人和原股东就有关信息的确认行为应尽高度注意义务。如果原法定代表人、原股东亲自到场，登记机关应履行必要的观察、询问义务并制作相应的询问笔录以资证明；如果未到场，对于法定代表人而言，登记机关应对其签名的真伪，履行与备案签名的比照之责。对股东而言，应责令到场人出具原股东的授权委托书及身份证原件。本案中申请变更的原法定代表人和股东系一人，那么登记机关只需就涉及的原法定代表人的签名履行比照之责即可。本案中工商机关的审查存在以下明显疏漏：1、登记机关备案的签名并非原法定代表人所写。该公司在进行设立登记时，原法定代表人并未亲自到场，而是委托了代理人，而在登记机关备案的所谓法定代表人的签名竟为当时的代理人的代签，失去了备案的意义。2、股权转让协议中原法定代表人的签名明显与其他申请材料中不一致。对此，登记机关应尽到注意义务。关于笔迹的真伪，笔者认为，作为正常人的注意就完全可发现的，应该属于形式审查的义务范畴。而对于非经笔迹鉴定不能发现真伪的签名应当是不属于形式审查的义务。

  二、司法审查标准及裁判

  行政诉讼秉承对具体行政行为合法性审查的原则，有学者认为，基于这一原则，登记的司法审查要与行政审查标准保持一致性，确定司法审查标准时，不应超越登记机关的职权与能力。

  笔者认为，司法与行政毕竟是性质、功能、运行模式均不同的两种程序。司法权与行政权在价值取向方面各有侧重。行政权以如何更好地管理社会公共事务为目标，“追求效能、效率以及经济的最大化”为权力运作的基本准则。而司法权是通过个案审理，对被侵犯的合法权益采用法律恢复性判决的方式来保护，以实现社会的公平正义。鉴于此，对应两种权力确立的审查标准亦不应仅仅拘泥于一致性选择。

  就公司登记行为而言，特别是对于公司登记机关切实履行了审查义务，但在司法审查过程中确有证据证明当事人提供了虚假申请材料或通过违法手段骗取登记的情形，法院如果按照标准一致性的理念，判决维持被诉登记行为，其结果将是非常消极的。  公司登记案件司法审查标准的确立，首先应当克服孤立地主张形式审查或实质审查的认识，而是应将两种审查标准融合一体、相辅相成，要以形式审查标准为原则，实质审查标准为补充，以此发挥司法审查的导向性作用，鼓励和倡导登记机关严格遵循审慎的形式审查标准。

  就本案的审查而言，首先按照形式审查标准对工商机关履行职责的情况进行审查。工商机关在“原法定代表人签字备案”程序中存在备案错误，而对于“申请材料中几处原法定代表人签字笔迹不一”情形未尽应有的注意义务，亦即当事人主张的登记错误确是因登记机关未能尽审查职责而导致，那么该登记行为应认定属证据不足或程序违法，理应撤销。

  本案案号：（2010）东行初字第15号；（2010）东行终字第55号

  案例编写人：山东省东营市中级人民法院 张晓丽