公共服务是公共行政和政府改革的核心理念，建设一套能够为社会和公民提供长期、高效与优质的公共服务制度，构建具有公共服务精神的政府组织，以及打造具有公共服务精神的行政人员，成为备受关注的问题。行政服务中心作为一种行政服务机构的创新形式，在某种程度上为我们建设一套有效的政府公共服务供给机制进行了有益的探索。
行政服务中心是让公民在政府机关办理有关事务时，只要在一个机关或窗口申请，就能完成所有的程序，获得所需的全部服务，无须奔走于众多的机关或窗口之间。从行政服务中心的创建目的看，这种新型的行政服务机构即是为了打破传统官僚体制下的按照职能分工的“多头重复”的办事方式，实现公民或是组织的“一站式”办结。然而，由于缺乏系统性制度变革的大环境，依靠行政命令推进发展的行政服务中心，在发展和运行过程中也凸显了诸多难以克服的问题和深层次的制度性缺陷。我国行政服务中心在建设过程中表现出自发性、无序性和多样性，这就引发了许多的问题。这些问题集中表现为行政服务中心的合法性基础及其法律定位。
行政服务中心的合法性就是指行政服务中心的法律地位、组织性质等问题。虽然已经有少数省市就行政服务中心建设制定出相关的管理制度，但是，迄今为止，有关管理部门还没有出台一套统一的、全国性的行政服务中心管理制度。正是由于这样一个普遍性文件的缺乏，致使我国行政服务中心的发展呈现出很大的随意性，同时由于这类法律法规的缺乏，致使我国行政服务中心在发展和管理上遭遇了制度“真空”。因此，无论是从我国行政服务中心的发展上看，还是从其成熟程度来看，合法性问题都已经迫在眉睫。
对于行政服务中心的合法性问题，其实就是针对行政服务中心作为政府机构所行使的公共权力的“合法性”问题，它包括三个方面的具体含义：一是这种权力存在的必然性和必要性，即人们认识到要正常生活必须建立一种公共的秩序，而且这种公共秩序的建立和维持不是仅仅依靠强力、武力即强制的办法实现的，而是依赖于广大社会成员对它的认同和支持。二是这种权力的取得的途径和使用的范围必须是“正当的”，这种“正当性”或者基于传统，或者基于法律制度的明确规定，或者是基于内心的信念，或者是三者兼有。三是这一公共权力必须服务于公共利益的目的，不能成为执政者牟取私利的手段，或者说必须保护所有社会成员的正当利益，必须管理社会的公共事务。因此，针对公共权力而言的“合法性”的“法”，不仅包括实在法，特别是国家制定法，而且包括传统和习惯，以及社会对公共权力的一套公认的政治理想和道德观念。
根据2004年所修订的我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条之规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门……省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”显然，要使行政服务中心的设立具有合法性，不仅是一个简单的履行批准和备案程序的问题，更重要的是必须要符合“工作需要和精干原则”的法律精神。现实中，行政服务中心的设立往往只是表面上遵循了法定的程序，而实际上却没有真正考虑工作的需要，或者仅仅是表面上的需要，却违背了法律的宗旨，从根本上背离了法的精神，因而不可能具有法律上的合法性。因此，行政服务中心的合法性问题，除了严格遵守法律规定的程序之外，一个非常重要的方面在于设立行政服务中心的政府如何论证其工作需要以及在设立时的精干原则，没有经过充分论证就设立的显然不具有合法性；并且，基于行政公开原则，政府应该向社会公开论证的过程以及依据。
同时，根据我国行政许可法第二十五条的规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府经统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”行政服务中心的设立可能导致与现行有关国家组织法以及其他法律授权原行政机关从事行政审批的情况相冲突。因此，行政服务中心协调现行的有关国家组织法以及其他法律授权之间冲突问题，也是解决行政服务中心合法性的重大课题。
从目前我国各地的行政服务中心建设情况看来，各地行政服务中心的机构性质都不一样，可以说是五花八门，这对于我国行政服务中心的规范化发展非常不利。各地的行政服务中心在名称、机构性质、进驻职能部门、建设规模和承担的审批项目方面都有着很大的差别。比较有代表性的行政服务中心的性质类别包括派出机构、临时机构改革、直属机构、事业单位以及界乎于它们之间的其他类别。然而，这几种性质的组织机构之间无论是从隶属关系、行政权力的来源方面还是从其他方面来看都存在着很大差别。从行政服务中心的设置权限来看，由于设置行政服务中心主要是用来解决行政审批或服务中心活动过程中的部门“各自为政”的问题，因而大多数行政服务中心均被授予“对职能部门行政审批工作实施督办和协调”的行政权力。特别是有些地方的行政服务中心还直接介入到行政审批或服务活动中来。
作为一种新型的行政改革试验，我国行政服务中心建设正处在“突破与困扰”并存的艰难时期，如何走出既往行政模式的“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”也成为众人所关注的问题。针对当前我国行政服务中心在合法性上的不足以及由此而带来了在发展中的合法性疑虑、性质不统一等问题，笔者认为，应该从以下两个方面来完善这种新型的行政服务机构，即一方面解决行政服务中心的合法性问题，同时也需要进一步完善我国行政服务中心的行政管理体制。
行政服务中心的建设必须遵循行政合法性原则，在法律的框架之内运行，不得出现法外行政现象，这是行政法治的基本要求。合法性建设就是要解决行政服务中心的法律地位、组织性质等问题。我们应该可以制定出一套统一的、全国性的行政服务中心管理制度，就行政服务中心的名称、机构性质、编制和职能等内容进行有效的规范。首先，在行政服务中心这类行政服务机构的名称上，我们认为统一规范为“行政服务中心”，在行政服务中心的机构性质上，建议使行政服务中心朝着“常设性的行政机构”方向发展，而且，这种常设性的行政机构的成立并不是简单地在现有政府组织之外增设一个行政服务中心，而是建立在对各个政府部门既有的决策、执行和监督权限进行重新执行和监督权限进行重新整合的基础之上。在行政服务中心的编制上，应当统一使用行政编制，通过使用行政编制，明确行政服务中心用工作人员的法律地位，增强对行政服务中心工作人员的管理力度，并从根本上改变行政服务中心的“物业管理”角色。
作为现存政府组织结构体系的一种补充，我国行政服务中心的发展建立在对既有政府资源重新整合的基础之上。进一步规范“中心”管理权限，是完善我国行政服务中心管理体制重要途径。首先，在人事管理权限方面，加大行政服务中心对进驻工作人员的管理力度，加大“中心”在工作人员的工资、福利、考核、奖惩等方面的影响力，建立完善投诉待岗制、违规待岗制、监督反馈制、绩效考评制、失责追究等系列制度，提高行政服务中心工作人员的服务水平。其次，在“事权”调节上，充分利用“中心”在进“厅”项目上的调控能力，通过对行政服务中心工作人员的培训，提升他们的“跨部门”行政能力，使所有窗口的工作人员以一个“团队”出现在行政审批或服务活动之中。最后，在“财权”方面，加大对行政服务中心的财政支持力度，进一步规范“中心”的经费管理问题，健全行政服务中心的财政保障体系，使其在工作人员奖惩、内部机制创新等方面正常地开展工作。
（作者系武汉大学法学院2005级宪法与行政法博士生）