蔡定剑，中国政法大学教授、博士生导师，中国政法大学宪政研究所所长，北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心主任。2002年评为全国十大杰出中青年法学家。

　　在一个民主的社会，一个政治家也好，一个部门也好，如果公众的意见在那个地方，做出一个相反的决策不是不可以，按照法律也许可以，但是政治家有很大的风险。如果要做出一个决策，政府官员说我是精英，比你们想得更完善，可以，你拿出理由来。

　　公民参与的不同层次

　　在中国，公众参与就是公示、听取意见、咨询、听证等很少的方式。西方上世纪六七十年代发展起来的公众参与，有一个很重要的基础理论：谢里·安斯坦的理论。他将公众参与分为不同的层次，从下到上的公众参与是一个过程。第一层次的参与，比如说有参与但是是被操控的参与，第二是治疗，比如说我要公众参与，政府拿出一个方案，不是想听你的意见，而是让你跟着政府的思维走，这就不是真参与，而是假参与。第三是告知，通知你有这么一回事。第四个阶段就是咨询，咨询比告知又深了一步，不仅仅是告诉你，还要听取你的意见。再就是展示，告知、通知你。

　　真正的参与是合作型的，政府真的想听取你的意见，比如说一个规划，怎么来做，让老百姓能够更高兴、更满意。另外便是权力转移，在有些公众参与的时候，原来是政府决定的，现在变成了由政府、老百姓一起来决定，这就到了公众参与的高级阶段，也就是协商民主的阶段，使大家协商达成共识，是有这么一个阶梯。

　　不同公众参与的方式适用于不同的事情。首先就是信息交流，采取什么样的公众参与方式，可以是信息包、小册子、传单、情况说明书、网站、展览、电视和广播，这个阶段就是信息交流，或者是政府来发布信息，这是公众参与的最初阶段，你要发布信息、告诉大家，通过这些方式通知民众。第二是咨询，这又深了一步，咨询就是要根据具体的政策，能够让老百姓参与进来。第一个阶段政府还没有什么计划、没有什么方案时，通过信息交流的方式让大家发表意见，如果形成了一个方案就到了第二个阶段，咨询，所以咨询时是有了具体的方案，方法包括研究、问卷、民意调查、公共会议、焦点小组、居民评审团等。咨询就是吸取老百姓对某个特定方案的意见。

　　第三是参与，不光是咨询了，且参与讨论，有互动工作小组、利益相关人的对话、公民论坛和辩论等。第四个就是协作了，有一个叫做地方战略伙伴的概念，这在国外是非常普遍，因为公众参与需要有固定的形式，无论是社区还是上面的事务，都会涉及到社区，社区里一般有居民、有学校、有医院、有警察、有消防队员、有公司等等，由这些不同的方面组成的代表开会，比如说社区里停车的问题，也不光是关系到居民，这些人经常就问题来进行讨论，这就是地方战略伙伴。最后是授权决策。

　　三个条件和八项原则

　　公众参与有三个条件和八项原则，是不是有效的公众参与就看它们。

　　首先是信息要公开，如果要让公众参与，信息都不公开、都不告诉老百姓怎么参与呢？我们的公众参与就是这样的问题，比如说讨论公共汽车要不要涨价、铁路要不要涨价、水要不要涨价，连核算成本都没有告诉你，他说我亏本了，你都不知道怎么亏本的，你算一算账告诉我们，但是如果这些都不告诉我们，这可能就是瞎参与了，信息就不公开了，首先你必须要信息公开。第二是利害相关人的参与。请了一大堆人来参与，但是利害相关人没有参与也不行。第三是反馈，你如果没有反馈，就是让大家发表意见，结果你是暗箱操作，大家不知道自己意见有没有采纳，这些都是不符合公众参与原则的，不符合公众参与的基本条件。

　　八项基本原则，首先是包容性，公众参与首先政府你不能只带着一个观点来，第二是透明、公开，第三是尊重允诺，第四是可达性，公众参与必须有各种方式让被参与者可以达到，比如说搞一个影响到残疾人的决策，就需要让残疾人能够达到，你要征求弱者权利的保护就需要让弱者参与，国外为了帮助这些弱者参与，就有专门的NGO，政府支持的NGO帮助这些弱者参与到决策中来，这也是政府的责任，我们在国外看到也接触了很多NGO，专门帮助弱者参与，少数民族、外来移民等如果要涉及到他们的利益，他们表达不了，有的连语言都不会讲，所以就要帮助他们。再就是有责性，要负责地参与。要有代表性，就是通过公众参与，大家建立一个平台，不同的意见和利益能够交流讨论，能够相互地影响。还有相互学习、有效性等。

　　国外公众参与的方法真的是非常多，目不暇接。有一些情况我还不知道怎么翻译过来，一种方式是，公众参与要达到的目的是联系在一块的，市民评审团。我们学法的人知道有陪审团，但是市民评审团是什么呢？是用于科技性比较强的决策，前一段时间一直在争议农业部是不是已经给湖南省发了转基因大米的生产许可，大家都在关注，如果在国外，像这样的问题都要公众参与。上海建设磁悬浮，有的人说多少米以内就会影响到健康或者多少米不会影响到健康，科技性的问题，大家都不懂的，由专家来说明，提供资料，就像是西方国家的陪审团一样，不懂法、不懂案件的人跟他们讲，经过一段时间，他们在一起讨论，提供信息和讲解，最后提供一个意见，科技性、专业性的问题让普通人用自己的常识来解决。还有市民意见征询组、焦点小组、顾问小组、地方战略伙伴、街区议事会等，不同的目的用不同的方式公众参与。

　　托斯卡纳的政府展销会

　　意大利的托斯卡纳地区，每年政府都会搞一个政府的展销会。中国有商品展销会，但没有听说过政府展销会。那年它的主题是“说与做”，每年托斯卡纳省都会搞一个大型的展销会，政府部门例如教育部门今年要做什么样的事情，因为每年都搞，去年说了的事情今年做得怎么样，就在这里进行展销，不是展销的商品，而是展销政府的服务。

　　在政府展销会上，就这个地区的重大问题还会举办一些辩论会、有一些论坛，特别是到最后一场的高潮E-TownMeeting，就像是中国人喝酒的大厅，他是用来开会的，有几十张桌子，桌子上都有电脑，每一个人都有一个按钮终端，这个电脑连到大的屏幕，上面是一个投票显示仪。那天他们投票决定的事是托斯卡纳省要进行医疗制度改革，整个托斯卡纳省是全民医疗保障，大家看病不要钱的，这样的话就出现了一个问题，政府的钱不够了，因为现在人们的病越来越重、科技越来越发达、设备也越来越先进了。钱不够有两个办法，一个是让老百姓缴税，老百姓就不干了，政治家一般不敢让老百姓加税，你下次还想不想当选了？

　　第二个办法就是能不能大家看病掏一点钱。大概平均下来一个人掏20欧元，但是政治家也不敢决定，所以开一个公众参与的会议。公众参与在西方国家之所以发展，也是政治家转移政治责任的一个方法，这个事不是我决定的，而是你决定的，但是如果不这么决定你们说怎么办。在全区选了300个代表，抽样调查，到这里来开会，大家来决定这么一个事。那天讨论了三个问题，第一个是我们要交钱，通过购买医疗券的方式，你们是赞成还是反对。第二个问题，如果交钱，谁交钱，哪些人可以免交。第三个问题，讨论我们的医疗服务应该怎么样地改进。每一个问题都分解为若干个问题，将公众关注的问题和医疗服务中的问题，都通过问题给分解了，然后让大家投票。辩论完了之后再让大家投票，现在是50%多的人支持交钱了。

　　西方政府会遇到一些困境，但是他会不断地将信息告诉大家，让公众理性决策，要不就是交税、要不就是交钱了。那么要交钱谁来交，政府有一个方案，不是谁都交钱，我们还可以优惠老人，60岁以上的老人不用交钱，免费，10岁以下的小孩不用交钱。因为有一个讨论过程，马上就提出问题了，说你这个方案不太合适，因为在意大利60岁以上的老人他们有钱，退休金很丰厚，到世界各地整天旅游。20岁左右的小伙子没有钱，还在上大学，还需要家里给钱，家里大学生越多交的钱就越多了，而他们没有收入。政府认为很好的方案，不一定就是合理的，很多问题就是通过公众参与而实现交流的，一个真正好的公众参与就是互相交流、互相讨论，政府能够理解老百姓的观点是什么，老百姓也能够理解政府的困境是什么，这样的公众参与才是真正的以人为本、和谐社会。

　　在上海我们也搞了一个财政预算编制听证，上海要发展老人养老机构，这符合大势。民政局有一个方案，说我们给每一张床位补助，如果你有一张床位，政府补助150块钱，但是需要达到什么样的条件。这时就有一个民众代表提出了意见，现在的养老机构有两种，一种是私人办的，条件设备很好，但是收费很高，还有一种是过去集体办的，条件相对差一些。这样一评私人的机构都够资质，钱都给他们了，但是集体办的不够资质，拿不到这些钱，结果出现的问题是越有钱的越补了、越没有钱的越没有补到，政府听到这个意见就改进了政策。所以没有公众参与，可能政府想得很好，但是并不符合实际情况。

　　现场问答

　　观众：我国有没有可能制定公众参与法？

　　蔡定剑：公众参与在每一个层面、每一个方面都会涉及到公众参与，立法我觉得没有必要也是比较困难。倒是需要在很多的法律里加上公众参与的制度设置，比如说城市规划，做规划的每一个阶段和过程都应该有公众参与的制度设置，还有比如环境保护，是在很多具体的法律里体现出来的，而不是一个统一的法律能够解决，因为它的范围太广，像是涉及到行政许可，很重要的问题是行政许可一定要有利害相关人讨论、辩论的过程，由此再决定要不要发这个许可，如果不经过这个过程政府发出许可就是非法的，需要很多制度的完善，而不仅仅是一部法的问题。

　　观众：公众参与是在民主制度下发展起来的，具体来说是代议制民主，在我们现有的体制下推动公众参与还存在怎样的阻碍？在文革时期的大字报、大批判，实际上也是有公众参与啊，这算不算真正的公众参与呢？

　　蔡定剑：这个问题也问得非常好。确实，公众参与在根源上有没有效，有时候取决于代议制民主。

　　举一个例子，我们的听证会为什么没有效，逢听必涨？我想是因为在我们这个社会里，政府机关迫于压力听你的意见，但是它并不想真正地参与，所以以公众参与这样的方式，听了意见你也不知道他听了什么意见，你也不知道最后的决定是不是采纳了这个意见。一个民主社会的公众参与不能是这样，2004年我去美国观察总统选举时，就遇到了波士顿中国城社区，有一个NGO帮助华人参与选举，我问他们有没有拆迁的问题，他们说有啊，很多开发商就瞄准了华人社区要搞拆迁，因为华人社区都在市中心，因为华人只有在市中心才能生存，开餐馆等，所以NGO要帮助华人社区进行反对。

　　拆迁需要很多的许可，行政许可、公众参与程序等等，每一个程序大家都可以表达自己的意见。我说如果表达不成，部门和开发商勾结了怎么办，他们说我们就找市长啊，我说你们能够找到市长吗？他说，他是我们选的不见我们行吗？这就是我们的困境。在一个民主的社会，一个政治家也好，一个部门也好，如果公众的意见在那个地方，你说我做出一个相反的决策不是不可以，按照法律来说是可以的，但是政治家有很大的风险，他下次还要不要干啊。如果要做出一个决策，政府官员说我是精英，比你们想得更完善，可以，你拿出理由来。没有代议制民主就会遇到这样的困境。
 
 

来源:南方都市报评论周刊
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