司法部部署改革律师制度 健全执业评价体系 
2010年10月25日 10:55:03 　来源： 瞭望  

 律师管理新重心

 

加强律师队伍管理的路径愈加明晰，律师管理在本轮司法改革中的“阶位”或有所上升

 

文/《瞭望》新闻周刊记者董瑞丰

国庆长假刚过，各地陆续收到中央转发通知：司法行政部门将进一步加强和改进律师工作。

知情人士透露，高层在一以贯之强调对律师队伍的教育管理，以及相应的权益保障之外，对于如何进行管理的具体制度提出了一些较明确的意向。例如，健全律师执业状况评价体制，完善律师执业奖惩机制，建立统一的律师执业档案库等。

业内将之视作今后一段时期律师管理制度改革的方案书。改革完善律师制度本就是本轮司法改革中司法部的工作部署之一。此前，以2008年新《律师法》实施为契机，司法部已启动多项配套法规制度的废、改、立，接连出台一系列律师行业的管理规范。

类似文件曾于四年前出台。2006年，司法部下发《关于加强律师队伍建设工作的意见》，但范围限于司法行政部门内部。因此，接受《瞭望》新闻采访的分析人士认为，此次向全国党政机关重申律师管理，透露出后者在当前决策议程中的重要程度，抑或表明律师管理在司法改革中的“阶位”将有所上升。

健全律师执业评价

据悉，主管部门已明确提出要健全律师执业状况评价体系。后者有望成为管理律师队伍的又一“抓手”。

在缺乏一套完整评价体系的情况下，尽管一些律师存在违反职业道德的行为，却无需承担损失。甚至个别律师出现违法行为并受到处罚，也没能达到惩前毖后的效果。律师行业的导向由此出现偏差。

业内人士指出，有的律师通过向司法人员行贿，获取了大量不正当利益，在受贿者倒台后，却很少受到牵连。有的律师屡屡作出虚假承诺，误导当事人，严重损害职业形象，事后却没有得到应有惩戒。

有的律师虽然貌似在法律框架内行事，在法庭内外极力为当事人辩护，但实际上却清楚知晓当事人的罪行，为此不惜诱使当事人作伪证，既纵容了当事人犯罪，也违背了律师的执业道德。

“在欧美国家，律师最重要的责任是维护法律的尊严，其中一条是不能支持和协助犯罪。在任何情况下都要以事实为依据，不能出于任何目的同当事人沆瀣一气，诬蔑和诽谤对方。”一位法学界人士指出。

甚至还有个别律师罔顾“保守职业秘密”的操守底线，借办案之便，将其所知悉的内部情况提供给案件的对方，或以此来要挟委托人，从而牟利，并给委托人造成巨大损失。

类似行为虽在现行《律师法》及相关配套法规制度中有所规定，但没有充分覆盖律师的整个执业行为，导向力度不足。业内人士指出，在美国，律师协会严格负责律师的职业道德规范，一旦发现其违法、违背职业道德的行为，往往处以吊销执照的“极刑”。由于监管苛刻、处罚严峻，律师事务所也往往进行严格的自我监管，形成较好的职业道德氛围。

而在国内，当务之急是建立起科学的行业评价指标体系和评价制度，以进一步实现对律师执业活动的有效监督，引导律师事务所通过不断提高自身素质、服务水平和服务质量来提高行业竞争力。

这一评价体系的基石是律师和律师事务所年度检查考核制度。权威专家透露，司法行政机关每年将对律师事务所上一年度的执业和管理情况进行考核，向公安、检察、审判机关及当事人等了解情况，作出评价、评定等次；律师协会则对律师上一年度的执业情况进行检查考核，作出评价、评定等次。

2008年，司法部律师公证工作指导司司长杜国兴即对外表示，要探索建立律师执业状况评价体系。至今两年间，相关部门在各地座谈调研的消息屡有所闻。内部人士透露，已形成初步的指导意见。

此间，《律师事务所管理办法》《律师事务所年度检查考核办法》《律师和律师事务所违法行为处罚办法》等规定也相继出台。

在制度设计者看来，这项评价体系上承律师执业准入机制，下接律师执业奖惩机制，组成一套基础制度体系。

准入机制是把好律师队伍“入口关”，从源头上确保进入律师队伍人员的政治、业务和职业道德素质。在保持律师队伍整体规模平稳增长的同时，要有效解决地区间律师发展不平衡、分布不合理的问题。

奖惩机制包括：律师事务所建立违规律师辞退和除名制度，司法行政机关、律师协会建立被处罚、处分律师事务所和律师通报制度；通过完善惩戒相关规定和程序，确保执业律师的各类违法违纪行为和失德行为都能得到及时有效的惩戒；加大违法违纪查处力度，对个别严重违法的律师事务所和律师，要清理出律师行业等。

执业档案统一入库

据本刊了解，为保证惩戒机制的威慑力，还要建立律师事务所和律师不良记录制度，将违法违纪律师的不良记录放入执业档案。

此前，已有多个省市律协建成本地执业律师档案库。例如，在福建省律师协会网站的诚信查询专栏中，就可查阅到该省执业律师和律师事务所的诚信档案。档案记载律师的基本信息和警示信息，后者是该律师被行政、行业处罚的不良行为记录，包括律师被投诉情况、不构成执业处分的轻微违规行为记录、被追究刑事责任记录、因执业造成赔偿或责任保险事故记录以及其他不诚信记录等。

根据2010年施行的《律师事务所管理办法》和《律师事务所年度检查考核办法》规定，律师事务所都应当建立律师执业档案。

鉴于律师流动性较大，对其执业行为的管理不易衔接，司法主管部门曾重点研究如何加强流动律师管理、加强律师人事档案管理。权威专家透露，将进一步规范律师执业档案管理工作，建立健全由司法行政机关的组织人事部门统一管理或由司法行政机关指定的具有人事档案管理资质的机构集中管理律师执业档案的制度和机制。

2010年初，北京市司法局即发布文件，规定在首都申请实习的“准律师”必须到北京市所属人才机构存档。

各省、区、市的司法行政机关将建立统一的律师执业档案库，把律师执业档案作为对律师考核评价的基本依据，并以各省律师执业档案库为基础，尽快实现对律师跨地区执业的动态监管。

监管分为多个层面。司法行政机关作为律师行业行政主管部门，主要是依法加强对律师的管理，切实履行好对律师、律师事务所和律师协会的监督、指导职责。目前，律师管理制度仍不甚完善，一些地方司法行政机关的律师管理力量严重不足，因此，还要健全和落实管理体制，细化各级司法行政机关律师管理工作职责。

律师协会作为党和政府联系广大律师的桥梁与纽带，要依法依章程提高行业自律管理能力。权威专家指出，律师协会与司法行政机关应“两结合”，其内部的专门监督惩戒机构，可配合司法行政机关定期组织开展对律师事务所和律师执业情况的专项检查。此外，还要健全司法行政机关律师工作管理机构与律师协会之间的重要决策会商、重要情况沟通、重要信息共享机制。

律师事务所内部管理制度也要完善，其管理职责应予以落实。据了解，将建立健全对律师事务所负责人谈话提醒制度和问责制度，督促其切实加强对本所律师执业活动的日常管理监督。

同时，权威专家强调，可建立行业监管跨部门协调机制和信息共享机制，定期召开由公安、检察、审判机关等有关单位人员参加的联席会议，交流沟通涉及律师的工作情况，及时发现问题，研究提出解决意见。

加强权益保障

加强对律师行业管理的“硬币”另一面，是加强其权益保障和政策扶持的力度。

有业内人士指称，部分律师职业道德缺失，与其恶劣的生存环境大有关系，深层原因不可不察。比如，广为人知的律师会见难、阅卷难，虽已有法律明确予以界定解决，但实际操作中囿于法条冲突、司法救济缺失等缘故，仍问题重重。一些律师被迫选择与司法人员“勾兑”关系，以求得会见当事人等基本的合法权利。

因此，多方期待主管部门完善刑法、刑诉法有关规定，制定进一步保障和规范律师执业权利的意见，落实法律赋予的律师在会见、阅卷、调查取证等方面的执业权利，为律师执业提供良好的法制环境。

又比如年轻律师被“盘剥”、自身合法权益得不到保障等。业内公认，大批新入行的律师、“准律师”在前几年收入极低，只够维持基本生活，与律师事务所的劳动用工关系也存在种种问题。这种生存状况下，难免出现个别律师急于功利，不惜向当事人“夸海口”，假承诺，违背职业道德来非法牟取利益。

据了解，主管部门将依法规范律师事务所与其聘用的律师及其他工作人员的劳动用工关系，依法推进律师按照统筹地区规定参加各项社会保险；加大对律师行业遵守人力资源社会保障法律法规的监督检查力度，建立健全律师职业责任保险制度。

再有，相当一部分地区对律师尤其是年轻律师的培训并不重视，抑或流于形式，一些组织培训甚至被歪曲为创收活动。而律师业内陷于激烈竞争的境况，以老带新的模式越来越少见。由此导致律师业出现“不缺人但缺人才”的现象，高素质律师人才满足不了社会发展需求。

由此，司法行政部门有意提请加大律师培训投入，实施律师行业优秀人才和后备人才培养计划，建立律师人才专业库。来自专家的建议是：一方面通过制订系统的行业培养计划，使得年轻律师在入道之初就能够逐步在政治思想、道德修养、业务水平各方面得到全面提高；另一方面通过专业化培养，着力培养出一批具有国际眼光、精通涉外法律业务的高级人才。

此外，权威专家表示，还应加强基层司法行政机关律师管理工作建设，配备专职管理人员，做到“事有人做、责有人负”，并加大对律师协会经费的支持力度。