【背景】

  2009年3月，上海市长宁区人民法院审理了一起不服工伤认定行政案件。原告马国强系上海航桥人力资源有限公司派遣至上海国际机场保安服务有限公司处的员工。2008年7月25日，原告驾驶已经强制报废的轻便二轮摩托车在下班途中因失控撞击路边的电线杆摔倒致伤。同年8月19日上海国际机场保安服务有限公司向被告上海市长宁区人力资源和社会保障局提出工伤认定申请，10月16日，被告作出“工伤认定书”认定马国强的伤害属于工伤。次日，被告再次作出“工伤认定书”，对马国强的伤害不予认定为工伤。10月22日，该局制作“工伤认定更正通知书”，表明10月16日“工伤认定书”打印有误而作废，并向双方送达10月17日作出的工伤认定书及更正通知书。原告对不予认定工伤的行政决定不服申请复议。后对复议决定不服再提起行政诉讼。在诉讼过程中，该院依法追加上海国际机场保安服务有限公司为第三人参加诉讼。经该院主持协调，双方达成和解协议，由用工单位给予原告20万元的经济补偿，原告申请撤诉后结案。

  按照法律规定，行政行为一经依法成立对行政主体和行政相对人具有不受任意改变的法律效力。行政机关发现行政行为违法或者不当，可以自行撤销，但必须依照法定程序办理。工伤认定是社会保障的重要组成部分，社会保障部门对是否工伤的认定应当慎重，不能朝令夕改。这起工伤认定行政案件暴露出有的行政机关在执法过程中程序意识淡漠，执法随意性较大，严重损害了行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力。为促进行政机关依法行政，长宁区法院在案件审结后，向涉案行政机关发送司法建议，指出问题，要求制定措施加以整改。

  【建议】

  上海市长宁区人民法院司法建议书

  （2010）长法建字第5号

  上海市长宁区人力资源和社会保障局：

  我院在审理原告马国强不服工伤认定决定一案中，发现你局在工伤认定程序方面存在以下问题需要改进，主要有：一、针对当事人申请工伤认定先后做出两份文号相同、结论相反的工伤认定，执法随意性较大。二、行政文书行文不规范，将行政行为的撤销随意用“更正通知书”代替，属以“更正”之名行“撤销”之实，明显不妥。三、在未撤销第一份工伤认定的情况下，旋即作出第二份工伤认定，且未告知当事人对先前撤销的行政行为享有诉权，撤销程序不合法。为规范行政执法行为，依法维护劳动者和用人单位的合法权益，特向你局提出建议如下：

  一、撤销具体行政行为应当符合法定条件，对于符合撤销条件的行政行为才可予以撤销。第一种可撤销的情形是行政行为合法要件缺损，具体包括主体要件、内容要件和程序要件。行政行为只要缺损其中一个要件，该行政行为就是可以被撤销的行政行为。第二种可撤销的情形是行政行为不适当，具体包括行政行为存在不合理、不公正、不符合现行政策、不合时宜、不合乎善良风俗等情形。

  二、撤销具体行政行为应当行文规范，对于需要撤销的行政行为，应当采用撤销的行政文书格式，写明撤销的理由和结果，而不能用“更正通知书”代替。

  三、撤销具体行政行为应当遵守法定程序，必须先撤销错误的具体行政行为，才能重新作出一个新的具体行政行为。撤销的行为也是一个具体行政行为，对行政相对人的权利义务产生影响。在作出撤销的行政行为时，应当保障行政相对人的陈述申辩权，并告知其诉权，维护行政相对人的合法权益。

  望你局在收到司法建议书之日起60日内研究整改措施并将反馈意见函告本院。

  二○一○年二月十一日

  【效果】

  司法建议发出后，受到上海市长宁区人民政府和上海市长宁区人力资源和社会保障局的高度重视。区委副书记、区长李耀新阅后作了重要批示，要求该局“认真制定整改举措，举一反三，把依法行政水平提高到新水平”。上海市长宁区人力资源和社会保障局亦在第一时间向长宁区法院反馈了整改意见。

  上海市长宁区人力资源和社会保障局在复函中表示，此次事件说明经办人员依法行政意识淡薄，对依法行政的程序性要求掌握不全面，程序意识不强，科室岗位设置和对办案时间的限定存在漏洞。针对上述薄弱环节，提出了一系列整改措施：一、健全撤销工伤认定的行政行为的报批程序。二、规范撤销的文书格式，并在网上公布，提供使用便利。三、针对涉及当事人重大利益的案件设立集体讨论制度，切实保障弱势群体基本权利。四、调整岗位设置，增设预审岗位，加强工伤认定行政预审职能，确保工伤认定行政审批工作质量和效率。五、加强队伍建设，做好培训工作，营造良好执法环境。

  长宁区法院发送的司法建议，增强了工伤认定部门的程序意识，促进了工伤认定部门对执法程序的规范，起到了维护和监督行政机关依法行使行政职权的积极作用。