[案情]

  2005年11月，浙江湖州一房地产开发公司（下称房地产公司）就该市开发区凤凰工贸区一地块的商业房建设项目向湖州市规划与建设局的下属一分局（下称建设分局）提出要求办理建设工程规划许可证的申请，并提交了国有土地使用证、市发改委的有关批复、《建设项目设计条件意见书》、《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》等文件资料，建设分局审查后，认为符合城市规划法第三十二条的规定，即于同月17日向其核发了该项目的建设工程规划许可证。2006年5月，钦某等人认为建设分局作出的上述行政许可行为违法而向湖州市规划与建设局申请行政复议，该局于同年7月作出“维持的复议决定”。钦某等21人以建设分局为被告向浙江省湖州市吴兴区人民法院提起行政诉讼。钦某等人认为，房地产公司上述项目开发已涉及到邻近几十户居民的利益，但建设分局对有“重大利益关系”的利害关系人未赋予听证权利，而直接颁发许可证，准许房地产公司开发建设，故请求法院依法判令撤销建设分局已作出的建设工程规划行政许可行为。法院审理后以行政越权为由判决被告建设分局败诉。

  [分歧]

  第一种意见认为，建设分局对有“重大利益关系”的利害关系人未赋予听证权利，而直接颁发许可证，准许房地产公司开发建设，其行为已严重违反我国行政许可法的规定，属于违法行为。第二种意见认为，被告对第三人作出的商业房项目建设工程规划许可并未涉及到原告等人的“重大利益关系”，故原告等人不是本案被告作出规划许可的利害关系人，依法也不享有要求听证的权利。

  [评析]

  一、建设分局核发建设工程规划许可证的行为是否合法？

  根据城市规划法第九条规定，县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。该法第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。因此，湖州市规划与建设局作为湖州市辖区范围内的城市规划行政主管部门，即只有其才能核发其辖区内的有关建设工程规划许可证。当然依照行政许可法第24条的规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。但该条同时要求受委托行政机关在委托范围内，应当以委托行政机关名义实施行政许可。而本案中，被告建设分局系湖州市规划与建设局下属的设立于开发区的行政管理部门，受湖州市规划与建设局的委托而行使城市规划行政许可等职权。因此，被告就上述许可项目具有相应的许可权限，但问题恰恰就出在被告在作出该行政许可时没有以委托机关即湖州市规划与建设局的名义作出，而径直以该分局的名义作出，这显然是实施行政许可主体超越职权，违反了我国城市规划法和行政许可法的相关规定，属于行政越权行为。

  二、对被诉具体行政行为的合法性实行全面审查原则

  如果行政机关超越权限实施许可行为，那么，该越权行为当然属于违法行为，应予撤销或者宣告无效，这也是纠正违法越权行为的重要方式之一。这里需要特别指出的是，本案原告未对被告本身的行政许可权限提出质疑，那么人民法院在行政许可诉讼中，对被诉具体行政行为的合法性是否应进行全面审查？行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”合法性审查原则决定着人民法院在诉讼中围绕对被诉具体行政行为的合法性所进行的审查是全面审查，而不是局限于当事人诉讼请求所进行的部分审查。

  （作者单位：浙江省湖州市吴兴区人民法院）