裁判要旨

  因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。该人民政府在不违反法律、行政法规的强制性规定，也不损害当事人利益，以及国家、集体、第三人的利益的前提下签订的海域行政补偿合同，对当事人具有约束力。

  案情

  1984年，原乐清县人民政府向乐清市虹桥镇后塘村村民委员会（以下简称后塘村委会）颁发《浙江省乐清县浅海滩涂使用权证》，将总计1321亩的浅海滩涂划归后塘村委会使用。2009年10月28日，因乐清湾港区开发建设需要，乐清市人民政府作出乐政发[2009]67号通告，决定收回南岳大鹅头至长山尾巴之间的非港口和非临港工业建设用海项目海域使用权，并对相关事项予以通告。通告发布后，乐清市南岳镇人民政府于2009年11月23日发布南政（2009）51号《关于<收回南岳大鹅头至长山尾巴之间浅海滩涂海域使用权经济补偿>的公告》，对补偿方案进行公告，其中国有滩涂海域使用权收回每亩补偿1000元、标准围塘内国有海域（含围塘养殖）使用权收回每亩补偿1.62万元。2010年2月11日，南岳镇人民政府受乐清市人民政府的委托与后塘村委会签订《乐清湾港区北港区收回国有围塘（滩涂）政策处理协议书》（以下简称《协议书》），约定：1.南岳镇人民政府收回乐清湾港区北港区开发建设范围内后塘村所使用的滩涂，其四至为东至海，南至前塘村滩涂，西至标准塘，北至大鹅头浦，面积562亩。按每亩2000元净至各村补偿，共计人民币112.4万元；2.南岳镇人民政府收回乐清湾港区北港区开发建设范围内后塘村所使用的塘内围塘，其四至为东至滩涂，南至前塘村围塘，西至二线外塘脚，北至大鹅头浦边滩涂，面积396.3亩。按每亩20200元净补偿，共计人民币800.526万元；3.协议签订后，后塘村必须在2010年3月31日前积极做好养殖户思想工作，终止租养合同，并密切配合，确保乐清湾港区北港区开发建设顺利进行。

  后塘村委会在签订协议后，于2011年5月向温州市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销与原南岳镇人民政府签订的《协议书》。

  裁判

  温州市中级人民法院经审理认为，根据我国海域使用管理法第三十条的规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予补偿。乐清市人民政府因乐清湾港口建设收回涉案海域使用权，并委托原南岳镇人民政府与原海域使用权人就补偿方案进行协商达成协议，并不违反法律规定。原南岳镇人民政府作为委托代理人虽以自己的名义与原告签订被诉政策处理协议，但乐清市人民政府对该协议予以认可，并履行完毕，由此产生的相应法律后果，应由乐清市人民政府承担。原告在被诉协议已经明确载明涉案海域系由乐清市人民政府收回的情况下与原南岳镇人民政府签订上述协议，且约定的补偿金额高于先前制定的补偿标准，故应认定协议系双方意思的真实表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，也没有损害原告利益，以及国家、集体、第三人的利益。原告诉称被诉协议必须经村民大会或村民代表大会讨论通过方能签订，缺乏法律依据，不予采信。原告以协议签订主体不适格为由主张撤销被诉协议，没有实际意义，不予支持。据此驳回了后塘村委会的诉讼请求。

  后塘村委会不服，提出上诉。

  2011年11月23日，浙江省高级人民法院终审判决：驳回上诉，维持原判。

  评析

  1．浅海滩涂使用权证的收回问题 关于浅海滩涂，国家一直没有法律法规对其进行规范。1983年，浙江省人民政府发布了《关于确定浅海滩涂使用权问题的通知》，该通知第一条明确规定浅海、滩涂属于国家所有。根据该通知，各县市级人民政府向沿海各村颁发了浅海滩涂使用权证。2002年1月1日实施的《中华人民共和国海域使用管理法》未提到浅海滩涂，但明确规定了海域及海域使用权。浙江省人民政府于2006年10月15日颁发了《关于做好浅海滩涂使用权证处理工作的通知》，规定“海洋功能区划的主导功能是养殖且至今仍用于养殖生产的浅海滩涂，其中不存在权属纠纷的，将原浅海滩涂使用权证换成养殖使用的海域使用权证”、“海洋功能区划的主导功能不是养殖，已经或即将按海洋功能区划开发利用的，原发放的浅海滩涂使用权证由县级人民政府收回，由此给原使用人造成经济损失的，应当给予合理补偿，具体补偿标准和办法由县级人民政府根据国家和省相关规定及当地实际情况制定”、“原浅海滩涂围填成土地的，应按《中华人民共和国土地管理法》和《浙江省土地登记办法》的规定，申请土地登记，经依法批准后确认国有土地使用权”，并规定“根据本通知规定依法妥善处理并换发海域使用权证后，原浅海滩涂使用权证由县级人民政府公告废止”。

  综上，乐清市人民政府根据浙政发[2006]61号《关于做好浅海滩涂使用权证处理工作的通知》的规定作出乐政发[2009]67号通告，决定收回南岳大鹅头至长山尾巴之间的非港口和非临港工业建设用海项目海域使用权并不违反上位法。乐清市人民政府在给予原海域使用权人必要补偿的前提下，收回海域使用权并无不当。

  2.《协议书》是否需经村民代表大会讨论通过的问题 后塘村委会提出被诉协议未经村民代表大会或村民会议讨论通过，违反了村民委员会组织法的强制性规定。但村民委员会组织法第二十四条规定涉及村民利益的９种事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。从该条款的具体内容看，签订被诉协议的情形并不在该条款范围内，因此，后塘村委会提出的《协议书》未经村民代表大会讨论通过，属于无效协议的观点不能成立。

  本案案号：（2011）浙温行初字第19号；（2011）浙行终字第190号

  案例编写人：浙江省高级人民法院 唐维琳 马良骥