标题：“执行”立法第一步

《财经》记者 徐凯

　　学界和实务界讨论经年的强制执行法已具雏形，通过立法解决“执行难”的努力，目前正在“征途”。

　　“强制执行法草案（下称草案）将在近期提交中央政法委讨论。”主要起草者之一、中国行为法学会执行行为研究会会长、中国政法大学教授杨荣馨透露。

　　据了解，这部草案由最高法院和中国政法大学学者分别起草的建议稿合并而成，内容包括执行机构与人员、执行参与人、强制措施、执行依据、执行和解、执行担保、执行救济等，分为八编三十章，共计426条。

　　强制执行立法来自对现实问题的直接呼应。“执行难”、“执行乱”困扰司法实践多年，执行局不仅成为司法腐败的重灾区，由此引发的信访亦成为社会不稳定根源之一。而由执行腐败被判无期徒刑的最高法院副院长黄松有，是迄今为止司法系统最高职位的落马官员。

　　原最高法院执行工作办公室副主任葛行军认为，“执行难”“执行乱”问题的诱因内外交织，除执行体制不顺、立法不完善等内因；更为主要的原因是外部权力的干扰，如地方保护主义、部门保护主义等，难以通过一部立法解决。

　　“理顺立法是第一步，更为重要的是构建一个排除权力干扰、司法机关依法独立行使职权的环境。”杨荣馨教授表示，民事强制执行立法的最初动因是解决“执行难”、治理“执行乱”，但最终目的是实现司法活动的科学、公正、高效，以保障公民权利的真正实现。

　　内部重构

　　对“执行难”问题的求解由来已久。2000年1月，最高法院下发《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，从各地的高级法院始，执行庭改为执行局，提高法院执行局局长的行政职务至副院长，或将其定为党组成员。

　　此项改革意图通过推动执行管理体制的改革，使得执行行政化，以加强执行的权力，纾困执行难题。

　　其时的制度设计为：在上下级领导工作方面，高级法院在辖区内建立上下统一管理、统一协调、统一指挥的执行工作机构，形成行政领导和司法监督双重职权的新体制；在地区之间工作关系方面，建立完善以委托执行为主的工作格局，为跨高级法院辖区执行案件最终实现全部委托执行打下基础；在内部工作管理上，建立执行权的分工和互相监督机制。

　　至2008年11月初，经中央机构编制委员会同意，最高法院的执行工作办公室正式更名为执行局，执行体制改革正式完成。

　　然而与此相伴随，执行体系行政化带来大量腐败，使得此项改革难谓成功。2008年年底主政执行工作的黄松有落马，法院执行体系更是广为诟病。

　　草案对此予以回应。在认可该格局的同时，细化执行流程，规定在执行局内部，设立执行裁决庭、执行审判庭和执行实施庭；与此同时，严格规定执行人员的职责、资格和管理，以抑制寻租空间。

　　“委托执行”成为改革的又一副作用，近年来反而导致执行难。所谓委托执行，指因被执行人或者被执行人的财产在外地法院管辖范围内，而由立案法院委托被执行人住所地或财产所在地法院执行的一项制度。

　　杨荣馨教授介绍，相关法院往往从本地的利益出发，以人手少、困难多，或者判决书有错误为由不予执行或拖延执行，有些法院甚至自行中止或终结执行，造成委托执行的成功率极低。

　　2010年9月3日，最高法院院长王胜俊就在会议上强调，各地法院要摒弃狭隘的地域观念，克服地方保护主义，全力清理委托执行积案。

　　为解决委托执行问题，草案吸收了此前司法解释的规定，规定对财产的执行，由财产所在地法院管辖，以从管辖上逐渐杜绝委托执行。

　　此外，针对腐败重灾区之一的法院委托拍卖，草案规定，有条件实施拍卖并经上一级执行机构批准的，执行机构可以自行拍卖。拍卖查封物也可委托合法的拍卖机构进行。拍卖机构实施拍卖，应依本法规定进行，执行机构应当派员进行监督，书记员应当制作拍卖纪录。

　　这意味着，将来可能由法院执行机构自行拍卖。杨荣馨介绍，目前海事法院对船舶等查封物皆是自行拍卖，极少因此而产生腐败问题，因为“责任是明明白白的”。他认为，由法院进行拍卖，可减少寻租环节，增加执行机构责任，从而避免执行腐败。

　　外部戡乱

　　执行往往需要行政部门的协助，这是执行区别于审判的特征之一。但由于地方保护主义、部门保护主义的盛行，强制执行不仅无法得到协助，且往往容易遭受其他部门的干扰甚至阻挠。

　　为解决协助执行问题，立法和司法机关都已做出不少努力。早在2002年，全国人大常委会发布《刑法》第313条的立法解释，规定协助执行义务人接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助执行，致使判决、裁定无法执行的，以拒不执行判决、裁定罪追究刑事责任。

　　2010年7月20日，最高法院发布与中央19个部门联合会签的《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，建立执行联动机制，成员单位包括中纪委、公安部、证监会等20个部门。

　　草案对此亦有详细规定。其中明确了登记机关、基层组织的协助执行义务，还特别规定了公安、武警机关的协助执行义务：在强制执行程序中，执行机关可以书面要求公安、武警机关协助完成执行行为和维持执行现场秩序。情况紧急的，可口头提出事后补交书面要求，受到要求的机关，必须依照要求的内容，及时协助执行。

　　此外，在监督执行上，草案还增加外部监督尤其是检察监督。其中规定，检察院认为同级法院的执行行为或者相关的判决、裁定、决定、命令确有错误的，应当提起检察监督。检察院具有调卷、建议暂缓执行、查证的权力，并可提出检察建议。但经法院裁定没有错误并予以维持的，检察院不得再提起监督。

　　“限高消费令”等业已施行的最高法院文件，也被纳入草案。譬如2010年7月14日对外公布的《关于限制被执行人高消费的若干规定》，草案则就此规定，执行命令送达后，债务人未在限定期间内履行义务的，根据债权人的申请，可以书面决定债务人不得从事营业性娱乐、星级以上宾馆食宿等消费。债务人违反限制消费决定的，可以妨害执行的有关规定采取强制措施；情节严重的，依法追究刑事责任。

　　“第一步”

　　立法的缺失多年来一直困扰着执行机构。目前关于强制执行的法律规范，除《民事诉讼法》中有涉及外，其余多数是最高法院发布的司法解释。

　　早在1998年，最高法院公布了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，此后又公布了关于法院执行工作统一管理、委托执行等一系列司法解释，为规范民事强制执行程序提供了一些可操作的规则。

　　1999年7月7日，中共中央以11号文件转发了最高法院党组《关于解决人民法院“执行难”的报告》，明确指出造成法院“执行难”的重要原因是地方和部门保护主义，一些地方和部门的领导干部以言代法，以权压法，滥用权力，非法干预执行工作。该文件还提出由最高法院起草民事强制执行法，提交全国人大常委会审议。

　　转眼11年过去。其间，第九届和第十届全国人大常委会都将民事强制执行法列入五年立法规划。随后由于存在单独立法和将强制执行立法纳入民事诉讼法典两种意见，强制执行法未能出现在十一届全国人大常委会立法计划中。

　　杨荣馨教授认为：“于法无据是造成‘执行难’、‘执行乱’的主要原因之一，也是最容易解决的一个因素。”

　　然而，立法仅仅是“万里长征第一步”，“执行难”、“执行乱”问题积重难返，非立法可以根治。在葛行军看来，“执行难”、“执行乱”伴随着整个司法活动的虚无化和司法公信力的丧失，而这并非立法能够解决。

　　“只有政府部门依法行政，司法机关依法独立行使职权，社会建立起对法治的真正信仰，‘执行难’才能破题。”杨荣馨期待着这第一步的迈出。■