标题：最大限度地发挥司法的服务和保障职能——秦皇岛法院践行能动司法的积极探索

  编者按：去年以来，最高人民法院院长王胜俊提出了能动司法的一系列观点和要求，全国各级人民法院积极响应，在工作中努力探索、大胆实践，取得了重要进展和成效。秦皇岛法院践行能动司法的积极探索一文，从理论与实践的结合上对能动司法进一步作了说明，使人很受启发。现刊出该文，并约请专家从理论上加以阐释，期望能够促进广大读者进一步提高对中国特色能动司法理论与实践的认识和把握。

  近年来，河北省秦皇岛市两级法院以科学发展观为指导，在遵循司法基本规律的基础上，注重发挥司法的主观能动性，积极应对经济社会发展中的矛盾和问题，主动回应人民群众的司法需求,着力破解社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作中的难题，转变观念,积极作为，有效服务,最大限度地实现法律效果、社会效果、政治效果的有机统一，在能动司法方面做出了积极探索。

  牢牢把握能动司法的“服务性”特征，紧紧围绕改革发展稳定大局和人民群众的司法需求开展工作

  中国特色社会主义司法是服务型司法，因此，我们认为人民法院有义务运用政策考量、利益平衡、和谐司法等方式，全面履行职责，努力服务大局，服务人民，服务社会。

  强化政治意识，确保法院队伍在重大使命面前，高站位、顾大局、做表率。人民法官作为中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者，必须把严格执行法律与贯彻党的路线、方针和政策结合起来，更好地履行人民法官的崇高使命和历史责任。2009年年初，蔓延全球的金融危机对依赖港口经济和旅游经济的秦皇岛造成严重冲击。面对金融危机引发的各类矛盾纠纷给法院工作带来的挑战，市中院主要领导带队深入到全市10家金融机构和19家企业连续开展“服务保障金融生态环境建设”和“服务保障企业健康发展”专题调研活动，并迅速推出了《为全市经济平稳较快发展提供司法保障和法律服务》调研报告和《应对金融危机服务保障企业发展维护社会和谐稳定的若干意见》等服务保障金融生态环境建设的34条措施，以及促进和服务企业发展的23条意见。要求全市法院在审判执行工作中，积极运用政策考量、利益衡平、柔性司法、和谐司法等方式，通过开辟涉企案件审执“绿色通道”、加大诉前和解与立案调解力度、分期履行、给予宽限期、慎用财产保全和强制执行等灵活有度的司法措施，尽力挽救有发展前景的负债企业，赢得了社会各界的肯定和赞誉。截至目前，全市法院审理、执行此类受金融危机影响的涉企案件568起，依法妥善审理在调结构、扩内需中发生的各类合同案件19728件，解决诉讼标的额19.8亿；为金融机构清收不良借款7.8亿元，集中清理执行积案3500多件，9.6亿元。市政府因此奖励市法院200万元。

  提高大局意识，为全市重点项目建设提供强有力的司法保障。全市法院根据不同时期需要主动调整工作重点适应大局，尽可能运用法律智慧配合大局，在法律规定的范围内充分运用自由裁量权支持大局。近年来，作为港口城市的秦皇岛由于早期缺乏统一规划，再加上腹地狭小，使得城市发展空间遇到了瓶颈，征地拆迁任务非常艰巨。针对拆迁中的敏感问题，秦皇岛中院充分发挥法律优势，为党委、政府科学民主决策提供法律服务，为维护群众合法权益提供司法保障。出台几十条服务保障措施，成立征地拆迁临时法庭，对北戴河新区、京秦客运专线、秦承高速公路和北戴河机场等重点项目开展“一对一”法律服务。北戴河机场是国务院批准立项的重大项目，占地2350亩，涉及7个自然村1100多户。前期征地中，部分群众情绪对立。市中院和昌黎县法院从讲大局、保稳定、解争议的角度，就行政程序、补偿款发放等提出一系列司法建议，有关部门采纳后使问题妥善解决。在海港区改造工程中，两级法院发挥职能作用，配合政府疏导化解矛盾，使2900多户居民顺利搬迁，未发生一起行政诉讼。两年来，全市法院排除重点项目建设中的矛盾隐患102件次，提出司法建议25项。

  增强责任意识，认真落实服务大局、服务人民、服务社会的历史使命。能动司法的“人民性”特征要求人民法院在司法活动中必须坚持“以人为本”，认真回应和解决人民群众的司法需求。全市法院在强化教育和审判管理的基础上，实施案件责任终身制：主办法官、合议庭、庭长、分管副院长对自己承办（分管）的案件终身负责，对发还改判的案件逐一分析原因，严格追究责任。出现涉诉信访的，严格倒查，刚性问责。该制度实施以来，市中院已对3起涉诉信访案件的10名责任人依法予以严肃处理。建立健全法律释明和导诉服务制度，通过积极引导当事人诉讼，将诉讼风险降到最低。依法减、缓、免缴诉讼费用的同时，加大对经济困难当事人的司法救助力度。市中院制定实施《刑事案件被害人及执行案件特困申请人生活困难救助办法》，筹集291万元，对80多名交通事故、工伤事故等特困申请执行人和特困信访人实施救助，成为河北省最早建立涉诉特困人员救助制度并将救助资金列入财政预算的中级法院。全市法院根据承办人责任制原则，制作《案件风险评估表》和《涉诉信访隐患排查表》，随案件流程移送至立案、审判、执行等部门，由各环节承办人评估案件风险，确保及时掌握矛盾隐患并有效处置。出台实施《受理案件向当地党委、政府通报制度》，各业务庭受理案件后，首先开展稳定风险评查，对矛盾可能激化的案件会同信访办向当地党委、政府通报，以便在党委、政府支持配合下，及时解决、有效稳控。今年以来，全市法院以此方式妥善调处30多起群体性纠纷。

  牢牢把握能动司法的“主动性”特征，在充分发挥司法职能的路径上不断探索

  坚持能动司法不否认司法的被动性特征，也不超出人民法院的职责，越俎代庖，而是自觉承担社会责任，关口前移，积极作为，做好“事前防范”。

  积极开展严谨细致的前瞻性研究，为社会管理创新提供高质量的法律服务。针对近年出现的劳动争议“井喷”现象，全市法院主动加强与劳动行政部门、工会和重点企业的沟通联系，建立劳动争议协调化解和预警机制；与劳动行政部门建立专门的法律宣传和咨询平台，引导劳动争议通过合法渠道快速化解矛盾。经过努力，今年第三季度，全市一审劳动争议案件同比首次下降27.71%，二审劳动争议案件下降53.2%。市中院专门起草《行政审判白皮书》，以大量真实案例为基础，系统总结、分析了行政机关在行政诉讼中的败诉原因，并中肯地就“提高行政执法人员素质、规范行政执法行为、建立行政首长出庭应诉及行政执法过错问责制”等向政府部门提出对策和建议。市委、市人大和市政府对白皮书予以充分肯定，“情况清楚、内容翔实，对于提高行政部门、行政执法人员的依法行政意识、依法行政能力有积极作用。”

  能动平衡各方当事人利益，努力使受损害的社会关系得到修复，做到案结、事了、人和。全市法院在解决矛盾复杂案件时，不算简单的眼前利益账，而算长远利益账、发展稳定账，尽可能用协调、和解手段来处理案件，避免直接裁判带来的案结事不了。松汀钢铁公司是有1000多名员工的大型民营企业，与秦皇岛太行贸易公司（以下简称“太行公司”）签订了一份买卖56000吨澳大利亚铁矿粉的合同。其后，金融危机蔓延导致铁矿石价格暴跌，该公司因无法承受巨额损失而拒绝提货并拒付货款。太行公司申请法院查封了松汀公司位于曹妃甸港的9万吨巴西铁矿粉。但法官们清楚，企业是创造社会财富，拉动经济增长的主力军，承担着保障就业的社会责任，如果不计后果查封和生硬下判，虽然提高了办案效率，但既不利于执行，社会效果也不会好。于是他们从法理、人情和社会责任等方面做双方工作，先后6次往返唐山，最终促成和解：松汀公司赔付2500万元，对方放弃部分货款及利息。法官以自己的辛劳、真诚和智慧使双方合理分担了金融危机带来的损失，原告的合法利益得到维护，被告也未因金融危机而断料停产。

  有针对性地提出司法建议，努力化解矛盾纠纷，促进社会和谐。当前，土地征收、城镇拆迁、交通事故、医患矛盾、劳资纠纷、土地流转、环境资源和房地产开发8类矛盾纠纷，牵动大局涉及民生，占全部一审民事案件的25.4%，是审判工作的焦点和难点。全市法院坚持“主动服务、超前预防”的能动司法理念，围绕上述专题深入进行研究，积极探寻既有利于经济社会发展，又有利于维护当事人合法权益的司法工作机制。市中院领导在调研中发现，约有90%以上的建筑企业存在不同程度的欠薪现象，农民工处于利益链最末端，合法权益受到的侵害也最为严重。原因：一是无资质挂靠经营；二是非法劳务转包、分包。于是向主管部门建议：加大对建筑市场的源头治理，减少中间环节，推广海三集团的做法，每月由工程总承包方直接将工资打入专门为农民工办理的工资卡。目前，已有多家劳动密集型企业采取了这一做法，成效良好。去年以来，院领导分头带领调研组围绕制约全市发展的重点课题，深入基层开展蹲点调研，及时发现问题和隐患，有针对性提出对策、建议。河北省高级人民法院院长、秦皇岛市委书记等领导，多次做出批示予以充分肯定。

  牢牢把握能动司法的“高效性”特征，不断提升人民法院化解矛盾纠纷的能力

  追求公正高效是能动司法的应有之义，全市法院充分发挥法律智慧、政治智慧和社会智慧，超前谋划，认真研判矛盾纠纷的成因、特点和规律，不断丰富和创新审判工作机制和方法，及时高效化解矛盾纠纷。

  以全程调解为主线，抓住“诉前调解”、“立案调解”等关键，促进矛盾纠纷的快速解决。为最大限度地减少不和谐因素，全市法院在积极创建化解社会矛盾联动机制的同时，狠抓诉前调解和立案调解，通过卓有成效的源头预防，使大量的矛盾纠纷在进入到诉讼程序之前就得到及时化解。昌黎县法院聘请54名村干部担任特约调解员，并将全县1260名调解员纳入法院调解网络，使诉前调解的触角延伸到每个村居、单位。诉前调解和立案和解的平均结案时间为15天，结案后自动履行率达86%，不少案件当庭兑现。市委政法委和市中院召开现场会，在全市推广该院的经验。两年来，两级法院将3100多起纠纷化解在诉前、案外，占一审民商事案件的15.7%，解决争议标的额4.43亿元。此外，市中院推出《进一步加强司法调解工作的指导意见》、《关于加强人民调解与司法调解相互衔接的规定》和《关于诉前和解、立案调解工作的规定》等文件，建立调解工作目标责任制和考核办法，扩大调解主体，拓宽调解范围，实行全程、全员、全方位调解，构建了覆盖审判执行全过程的调解工作机制。全市法院积极探索诉讼调解与仲裁委、行业协会等相互衔接的多元化调解网络建设，促进矛盾纠纷的多元化解决，先后成功化解了社会各界广为关注“天涯酒楼租赁合同纠纷案”、“秦皇岛商业银行申请执行案”等棘手案件286件，化解率达96%。近两年来，全市法院民事案件共调解撤诉21876件，其中一审民事案件调撤率达67.28%，今年第三季度达到72%，在全省法院名列前茅。十年来全市法院收案数一直持续上升（民事案件2009年比1999年上升91.95%），但自去年大力开展诉前调解和立案调解以来，全市民事一审案件收案数首次出现下降趋势：全市平均下降0.46%，其中开发区、北戴河区、抚宁县、昌黎县法院分别下降41.57%、30.7%、17.82%、10.86%。

  以专业法庭为平台，健全民主、高效、便捷的诉讼新机制，促进审判效率的不断提高。近年来，秦皇岛市交通事故赔偿案件以每年30%的速度急剧增多，交警部门与法院办案衔接不紧密、诉讼保全不及时、事故处理时间过长，给当事人造成严重诉累。2009年4月，我们率先在人口集中的海港区成立交通巡回法庭，设在交警部门院内，实现交警部门事故认定、赔偿调解和交通事故赔偿案件的立案审理对接，快捷的“一条龙”服务使办案效率大大提高。该庭自成立以来办理案件961件，调解结案721件，调撤率达75%，自动履行率达98%。青龙县法院针对涉矿纠纷频发的形势，成立矿业纠纷巡回法庭，整合各种资源，开展巡回审判。海港区法院在市人力资源和社会保障局内设立劳动争议巡回法庭，实现了劳动仲裁与诉讼的紧密衔接，使劳动争议案件审理时间缩短了三分之二。海港区“长城女子法庭”是专门审理婚姻家庭案件的又一专业法庭，该庭10名法官全是女性，年人均结案200件。她们开展全程调解，平均调解率达88%。医患矛盾对抗激烈，又涉及医疗技术问题，诉讼周期长，给当事人造成沉重负担，针对这种情况，市中院与司法局、卫生局协商成立医患纠纷调解组织，提高办案效率。目前，全市法院已有“交通事故法庭”、“矿业法庭”和“劳动争议法庭”等5个专业法庭，极大地促进了审判质量和效率的提高。全市法院还依法扩大简易程序适用范围，提高办案效率。今年以来，适用简易程序审理刑事案件963件，占一审刑事案件的27%，审理民事案件6974件，占一审民事案件的88%。

  以定纷止争为目标，建立健全综合手段化解纠纷的新机制，促进当事人权益的有效维护。当前，大量矛盾纠纷仅靠人民法院的力量和单一的法律手段难以解决。全市法院对重大案件采取“1+X”工作方法，借助党委政府、基层组织、当事人亲友、律师和代理人等的力量，建立以法律手段为基础，综合运用行政、经济、教育手段解决矛盾纠纷的新机制。鑫旺公司非法吸收公众存款案，涉及本市和省内外3146户当事人，涉案金额3.79亿元，成案时间长达6年。案件审理之初，市委成立了由市长朱浩文任组长的领导小组，下设维护稳定组、清产核资组。虽然该案情况复杂，但在市委支持下两级法院周密部署、精心组织，不仅使刑事部分圆满审结，民事部分也进展顺利。得益于新机制的建立，与此案类似的582户居民诉某房地产公司拆迁合同纠纷案、全国人大挂账督办的“侯某某申请执行案”、最高人民法院挂账督办的“昌黎县某冶炼有限公司与河南某金矿买卖合同执行案”等“骨头案”均得到妥善审理、执行。我们还以提高群众工作能力和驾驭复杂局面的能力为目的，教育法官既当法学家，又当政治家，善于“反用人情”，利用案件说情者的特殊影响，一起做当事人的思想工作；善于透过现象看本质，准确把握当事人的真实心态，融法、理、情于一体，建立和完善利益衡量方法裁判新机制。

  从我国司法制度的本质属性和现实国情来看，能动司法是当代中国经济社会发展的客观需要,是时代赋予人民法院的历史使命。因此，我们有义务不断增强能动司法的自觉性，最大限度地发挥审判工作的服务和保障职能。

  （作者系河北省秦皇岛市中级人民法院院长）