标题：全力服务工作大局 和谐化解拆迁纠纷——北京市石景山区法院关于涉重大项目推进和环境整治拆迁纠纷案件的调研报告

  近年来，随着城市建设、旧城改造及房地产开发不断发展，因拆迁导致的拆迁人、被拆迁人及拆迁相关人之间的利益冲突日趋激烈。目前，北京市石景山区面临首钢搬迁调整，区域定位整体转型，正在进入“大调整、大建设、大发展”的关键时期。尤其是2009年以来，该区45个市区重大项目工程相继开工建设，至2010年投资项目达111个，投资项目资金达132亿元。随着该区重大项目推进和环境整治工作力度不断强化和加速，涉及房屋拆迁、房屋腾退、土地征收、补偿安置等纠纷频发，矛盾日益尖锐，大量拆迁纠纷与其他社会矛盾聚集交汇，纷纷涌入法院。为预防、减少和有效化解拆迁矛盾纠纷，该院通过对近年来受理的涉重大项目及环境整治拆迁纠纷案件深入调研分析，总结经验，分析突出问题，提出对策建议，以期充分发挥审判职能作用，对保障社会稳定、促进区域经济发展、加快城市改造有所裨益。

  涉重大项目拆迁纠纷案件基本情况及特点

  据统计，2007年北京市石景山区人民法院受理涉拆迁民事案件61件，2008年受理81件，同比上升33%；2009年受理159件，同比上升96%；2010年受理349件，同比上升119%。随着该区重大项目建设推进及环境整治工作深入开展，由此引发的各类涉拆迁民事纠纷呈逐渐上升趋势。

  据统计数据分析，该院近四年来共受理各类涉拆迁民事案件650件，其中，婚姻继承类149件，占23%；租赁合同类128件，占20%；分家析产类120件，占18%；财产权属类115件,约占18%；其他如房屋拆迁补偿安置、委托合同、相邻关系等案件126件，约占19%。

  2009年至2010年，该院受理涉重大项目及环境整治各类拆迁案件628件。其中，民事拆迁案件508件，占81%；执行案件111件，占18%；行政争议案件9件，占1%。

  ◎部分重大项目工程地区涉拆迁纠纷案件所占比例较大

  在该院受理的涉拆迁纠纷案件中，主要涉及该区五里坨地区、老古城综合改造、衙门口“城中村”建设、苹果园交通枢纽、阜石路高架桥等市区重大项目。其中，2009年五里坨地区拆迁居民就达4000户。2009年至2010年，该院受理五里坨地区涉拆迁案件94件，老古城改造涉拆迁案件53件，苹果园交通枢纽涉拆迁案件47件，这三个重大项目工程地区拆迁案件就占到涉拆迁民事案件的38%。此外，阜石路改建、衙门口拆迁等重大项目涉拆迁案件也占较大比例。

  ◎被拆迁人内部利益纠纷案件上升趋势明显

  近年来，除拆迁人与被拆迁人之间易产生矛盾纠纷外，被拆迁人家庭内部因利益分配不均导致的诉讼有日益增加的趋势。调研发现，被拆迁房屋共有人、共同居住人及相关利益主体因拆迁款分割、拆迁安置房屋权属等产生的纠纷呈明显上升趋势。为获得更多拆迁补偿，个别被拆迁人甚至利用诉讼的方式实现“假离婚”、“假分家”，而法院对此类案件认定十分困难。还有部分被拆迁人利用管辖权异议、申请法官回避等手段，拖延诉讼时间。如2009年,该院受理涉拆迁分家析产、婚姻继承、权属确认案件105件，2010年受理此类案件384件，上升了近3.7倍。

  ◎涉承租人拆迁纠纷案件矛盾较为突出

  以往拆迁纠纷主要发生在拆迁人与被拆迁人之间，随着该区流动人口增加和临街房“住改商”普遍化，拆迁纠纷主要向出租人、次承租与拆迁人、被拆迁人之间转变。该区被拆迁房屋多重转租现象较为突出,有些长期出租的房屋甚至转租了四、五手，租赁关系非常混乱。有的私有房屋和集体的土地、房屋不仅存在长期租赁关系，且承租人在承租土地上翻建、扩建现象比较普遍。拆迁中，承租人、次承租人均会向被拆迁人（出租人）、拆迁人索要巨额停产停业及经营损失。承租人与次承租人之间以及承租人与拆迁人、被拆迁人（出租人）之间的矛盾纠纷往往交织混杂在一起，矛盾非常尖锐。近年来，该院受理直接与重大项目工程拆迁相关联的租赁合同纠纷案件逐渐呈上升趋势。近四年来，该院共受理涉拆迁租赁合同案件128件，占涉拆迁民事案件的20%；其中，2009年受理涉拆迁租赁合同案件39件，2010年受理59件，比2009年上升了51%。

  ◎相关纠纷案件具有群体性存在潜在不稳定因素

  重大项目推进和环境整治拆迁工作事关社会稳定、区域建设与发展，事关百姓居住、就业及子女就学等切身利益，且涉及范围广、被拆迁居民众多,一旦出现暴力抗拒拆迁等事件,极易造成矛盾激化。拆迁中被拆迁居民易形成利益共同体,法院在审判和执行过程中，必须综合全面考虑，如果就案办案或个案处理失当，产生群体效应，引发大规模群体性纠纷，造成集团诉讼或群体上访，不仅会直接导致工程进度受阻，而且会造成社会不稳定、不和谐。如该院在审理、执行的涉及该区苹果园交通枢纽两批16件群体性租赁合同案件中，黄某等承租经营户为获得相应拆迁补偿，形成利益共同体，与拆迁单位的矛盾不断升级甚至激化，迫使该项目停工达5个多月之久，严重影响了工程进度，甚至影响到当地的和谐稳定。

  涉重大项目拆迁纠纷案件存在的突出问题

  ◎拆迁单位拆迁行为不规范，补偿标准不统一

  调研发现，涉重大项目及环境整治拆迁工作中，部分拆迁单位经营管理不规范，因存在管理瑕疵和漏洞或缺乏拆迁经验造成被动。有的受委托拆迁单位主体不合格，不具备履约能力；有的拆迁单位未尽审慎审查义务与非产权人签订了拆迁协议，或在拆迁房屋产权尚未确定之前发放拆迁款，引起新的争议；有的拆迁单位在与被拆迁人签订拆迁协议后，怠于履行安置补偿义务，被判承担高额违约赔偿责任。个别拆迁单位拆迁补偿标准不统一，为加快拆迁进度，对一些违章建筑、临时建筑也给予了相应补偿，造成其他未获补偿被拆迁人的不满。对存在租赁关系的经营性用房，拆迁单位在协商和签订拆迁补偿协议时往往不通知承租经营户，在承租人未履行腾退场地、房屋之前，即将拆迁款全部直接支付给被拆迁人，承租人得不到补偿而对抗强烈，拒不腾退，造成拆迁单位的被动。

  ◎承租人拆迁法律地位和补偿标准的规范缺失

  《城市房屋拆迁管理条例》虽规定对承租经营户的权益给予一定的保护，但未明确承租人的范围，如次承租人有无获得相应补偿的权利；条例虽规定承租人有申请裁决的权利，但未明确其在拆迁关系中的法律地位及其合法权益的救济途径；条例对承租人停产停业损失补偿标准及补偿款给付方式亦未有明确规定。实践中，拆迁人往往仅对产权人（出租人）直接给予补偿，承租人、次承租人（实际使用人）很难参与到拆迁活动中。而承租人、次承租人在拆迁中往往会产生合理损失，通常情况下他们都会要求给予补偿，甚至远高于被拆迁人所获补偿数额。如何确定承租人拆迁损失成为困扰审判实践的难点问题。

  ◎涉拆迁纠纷案情复杂，案件审理难度不断加大

  重大项目及环境整治地区拆迁纠纷往往呈现案件事实难认定、法律关系难厘清、各方利益难平衡等特点，处理起来非常棘手。以“城中村”地区拆迁案件为例,当事人提供的房屋权属证据材料大部分都是老房契或大队建房审批手续，有的当事人连生产小队审批手续都无法

  提供；特别是一些历史遗留产权不明或存在争议的房屋，在经过继承、翻建后，多未办理变更、审批、登记手续，多数当事人不能提供有效的权属证明。一些重大项目拆迁地区的被拆迁房屋没有门牌号，且没有统一批示，造成确定院落位置、房屋面积及补偿数额的困难；而相关居委会、单位对历史情况不了解、不表态，居民对法院调查取证不配合，个别被拆迁人采取恶意虚假诉讼方式，给审判工作设置重重障碍。在一些复杂的多重转租租赁案件纠纷中，有些出租人或承租人既不出庭应诉，亦不提供相关证据，均增加了案件审理难度。

  ◎涉拆迁纠纷案件矛盾日趋尖锐化，调解难度不断加大

  由于拆迁机制不完善、补偿标准很难明确统一、拆迁款分配不平衡等多种因素造成利益关系失衡，被拆迁人往往把拆迁中积攒的不满情绪发泄在案件审判甚至执行阶段，案件调处难度不断加大。随着房地产市场价格快速上涨及“钉子户”等新闻宣传负面效应的影响，被拆迁户对安置补偿期望值过高，相互攀比，不愿主动调解解决。对部分收入较低的“城中村”居民来说，拆迁补偿款不足以让其购买价格日益上扬的商品房，而购买安置房时对超出补偿安置面积的部分经济负担过重，易造成其对拆迁工作的强烈抵触，不愿意接受调解。近两年该法院受理的民事案件平均调解率为68.4%，而涉拆迁案件调解率仅为45%左右，成为调解率最低的一类案件。

  ◎拆迁案件自动履行率较低，执行难度较大

  涉区重大项目及环境整治地区的土地、厂房、自建房屋、违章建筑等及时清退、拆除是建设工程顺利开展的前提。调研发现，涉及苹果园交通枢纽、阜石路改扩建工程、老古城改造等重大地区拆迁案件，因承租人未获拆迁补偿或被拆迁人未达目的而拒不主动履行房屋腾退义务，进入强制执行程序的拆迁案件呈上升趋势。

  涉重大项目拆迁纠纷案件主要做法和经验

  为充分发挥好法院审判职能作用，更好地为区重大项目推进和环境整治工作提供司法保障。该院积极延伸审判职能，发挥司法能动作用，坚持一手抓相关诉讼案件的调处工作，努力实现案结事了；一手抓相关矛盾纠纷的预防处理工作，最大限度减少和预防拆迁纠纷发生。

  ◎坚持为工作大局服务，依法助推重大项目工程顺利开展

  为服务该区“大调整、大建设、大发展”的工作大局，该院始终把保障重大项目及环境整治拆迁工作顺利推进作为融入服务大局的切入点，制定出台了《关于加强为石景山区重大项目推进和环境整治工作提供司法保障的决定》和《关于重大、敏感案件报告制度的若干规定（试行）》，由院庭领导亲自挂帅，挑选业务精通、社会经验丰富、擅长做

  群众工作的骨干法官对涉重大项目拆迁案件实施专业化审判。

  ◎做好涉重大项目拆迁案件处置工作，提升审执工作质量与效率

  对涉重大项目工程拆迁案件，做到优先立案、快速审理、及时执结，坚持调解、裁判两手抓。一方面，加大和强化协调、调解工作力度，在充分掌握被拆迁人实际需求和困难的基础上，协调相关部门帮助其解决具体困难；通过拆迁单位、基层组织等部门协调的方式，把诉中调解和案外协调密切配合，力争通过协调和调解方式解决，确保重大项目如期开工；对不能调解、无法调解的案件，在做好相关法律法规及相关政策释明的基础上，果断下判并认真做好判后答疑工作，最大程度实现败诉方当事人的息诉罢访。另一方面，加大执行威慑工作力度，对无正当理由拒不履行腾退义务或无理取闹的“钉子户”当事人，提前制订好工作预案，依法采取强制措施，确保重大工程顺利进行。去年以来，该院妥善处理了一批涉及苹果园交通枢纽、阜石路高架桥二期等重大工程案件，受到区领导充分肯定和拆迁单位的好评。

  ◎做好涉重大项目拆迁纠纷排查工作，减少和预防纠纷发生

  随着该区重大项目建设和环境整治工作的全面推进，该院及时与区政府相关部门建立了涉重大项目建设和环境整治矛盾纠纷的研判会商工作机制，及时掌握第一手信息，对相关案件从立案到执行统一组织协调，及时立案，依法审理，择机宣判。为减少和预防拆迁纠纷发生，该院定期深入五里坨、老古城等拆迁纠纷案件多发的街道社区，了解辖区内重大工程进展情况，对一些苗头性、群体性纠纷，提前排查摸底，做到心中有数，有针对性地提出法律意见和建议，做到关口前移，帮助相关单位预防诉讼纠纷的发生，将大量潜在诉讼纠纷化解在萌芽阶段。

  ◎发挥司法能动作用，为重大项目和环境整治工作提供有力的司法保障

  为有效防范拆迁纠纷，该院与相关行政机关、单位通过建立联席通报会，积极沟通交流，针对案件审理中发现的拆迁程序不规范等问题，及时向相关单位发送司法建议，帮助其完善拆迁工作流程，堵塞漏洞，促进其依法实施拆迁。此外，该院以“法官下基层”、“巡回办案”等形式，深入各辖区街道开展调查、调研活动，为有效化解、防范各类拆迁纠纷和推动拆迁工作顺利进展，提供良好的司法服务和司法保障。

  构建涉重大项目拆迁纠纷有效化解机制的对策建议

  ◎强化大局工作意识，发挥审判职能在拆迁纠纷化解中的保障作用

  在审理、执行涉及重大项目拆迁纠纷过程中，始终强化大局工作意识，确保拆迁纠纷和谐化解。要全面落实《关于加强为石景山区重大项目推进和环境整治工作提供司法保障的决定》，对于涉拆迁案件做到“个案充分预案，总体全面掌握、专人进行审理”，特别是对重大、敏感类案件，院、庭长要亲自督办，力争用最短时间、最有效方式实现案结事了。在重大项目工程拆迁纠纷集中发生的地区，定期开展巡回审判，通过“以案讲法”的方式引导拆迁居民理性维权；对可能存在虚假诉讼的案件，加大对事实及相关证据的调查和审查力度，排除当事人提出的不合法、不合理的请求，同时加大法制宣传教育和惩治力度，切实从源头上减少此类现象的发生。

  ◎建立健全联动预警机制，发挥联动机制化解拆迁纠纷的调处合力作用

  为充分发挥涉重大项目拆迁纠纷联动预警机制及其调处合力作用，该院建议：一是与政府相关部门及辖区相关投资公司等建立完善沟通联络机制,建立信息通报平台，通过该平台第一时间了解和掌握最新拆迁动态以及可能引发诉讼纠纷的信息，为相关部门提前做好拆迁案件预防、调处工作打下坚实基础。二是在全区范围内建立拆迁纠纷联动调处机制，在区委的领导和协调下，由规划委、农委、街道办事处、信访办、城管、土地储备中心、公安、法院等为成员单位，对涉及重大项目工程地区的敏感、重大拆迁的纠纷案件，加强沟通协调，形成调处合力，力争以调解协调方式化解纠纷。

  ◎健全制度、统一标准，发挥政府部门防范拆迁纠纷的主导作用

  成立由政府房屋行政主管部门牵头，由规划委、农委、城管等部门参加的协调机构，建立联动平台，为拆迁居民房屋产权认证提供便利。在拆迁准备阶段，对拆迁地区的房屋进行集中确权。对于历史遗留房屋、自建房、权属争议房屋产权的认定、农村私房买卖效力、承租人补偿标准及补偿方式等问题，相关部门要汇总意见，制定并统一全区的执法标准和尺度，避免出现补偿标准、认定标准不一致的现象。要坚持“先拆违、后拆迁”的工作原则，在拆迁开始前，由多部门联动协调，对违章建筑进行合理划分及拆除，严格区分违章建筑和合法翻建、扩建房屋，避免都给予补偿产生不良示范效应和误导作用。

  ◎强化管理、依法拆迁，发挥拆迁单位预防拆迁纠纷的积极作用 

  为防止拆迁操作不规范引发诉讼纠纷，拆迁主管部门要担负起监督管理职责，及时纠正处罚不规范拆迁行为；拆迁相关部门要充分利用媒体及时公布拆迁政策，公开拆迁流程，坚持拆迁政策的透明化、公开化。通过加强拆迁法规、政策的宣传或适时举办拆迁听证会的方式，公开拆迁信息，听取被拆迁居民代表意见，避免群众对拆迁工作产生误解。拆迁单位要规范经营管理，通过掌控拆迁款发放程序和步骤，督促被拆迁人、承租人及时履行腾退、拆除义务，加强实地考察调研，全面了解被拆迁人实际利益需求，重视维护弱势群体利益。

  ◎明确承租人权利义务，预防和减少涉承租人拆迁纠纷发生

  在现有拆迁法律法规框架内，通过进一步完善拆迁制度设计，尽量避免和减少涉承租人拆迁相关利益及纠纷的发生。在非住宅房屋出租经营相对集中的地区，拆迁准备阶段，拆迁单位要及时以拆迁公告等形式告知承租人拆迁事宜，明确其权利义务；在拆迁阶段，要让承租人参与拆迁活动，合理考虑承租人拆迁利益损失，减少承租人的对抗性；在拆迁款发放前，拆迁单位要督促被拆迁人（出租人）、承租人自觉履行腾退义务。有关部门要对承租人停产停业损失制定统一补偿标准及补偿款的支付程序，避免因没有规定或规定不明确，造成操作上的混乱，从而保障拆迁工作顺利进行。

  （来源：人民法院报  课题组成员：王忠华 易珍春 张英周 牛毅刚）